Các Mô Hình Ngân Hàng Trung Ương Và Lựa Chọn Phù Hợp Với Việt Nam

02/05/2015 - 22:00 53924     0

Nếu hệ thống ngân hàng được ví là huyết mạch thì Ngân hàng Trung ương chính là trái tim của nền kinh tế. Một nền kinh tế chỉ có thể phát triển lành mạnh khi có một Ngân hàng Trung ương thực hiện tốt chức năng điều tiết hệ thống tiền tệ. Ngược lại, những trục trặc trong hoạt động của Ngân hàng Trung ương cũng có thể gây ra những cú “đột quỵ” đối với cả nền kinh tế. Vì vậy, ở bất kỳ quốc gia nào, Ngân hàng Trung ương cũng đều đóng vai trò đặc biệt trong chiến lược phát triển kinh tế - xã hội.

Ở Việt Nam, trước khi hai Pháp lệnh ngân hàng ra đời (5/1990), hệ thống Ngân hàng hoạt động theo mô hình một cấp, tức là Ngân hàng Nhà nước vừa thực hiện chức năng quản lý nhà nước vừa thực hiện chức năng kinh doanh tiền tệ, tín dụng. Sau khi hai Pháp lệnh ngân hàng ra đời, hệ thống Ngân hàng chính thức chuyển sang hoạt động theo mô hình hai cấp; theo đó, lần đầu tiên đối tượng, nhiệm vụ và mục tiêu hoạt động của mỗi cấp được luật pháp phân biệt rạch ròi:

- Ngân hàng Nhà nước thực thi nhiệm vụ quản lý nhà nước về hoạt động kinh doanh tiền tệ, tín dụng, thanh toán, ngoại hối và ngân hàng; thực thi nhiệm vụ của một và là ngân hàng của các ngân hàng. Ngân hàng Nhà nước là cơ quan tổ chức việc điều hành chính sách tiền tệ, lấy nhiệm vụ giữ ổn định giá trị đồng tiền làm mục tiêu chủ yếu và chi phối căn bản các chính sách điều hành cụ thể đối với hệ thống các ngân hàng cấp 2.Ngân hàng Trung ương - là ngân hàng duy nhất được phát hành tiền

- Các hoạt động kinh doanh thuộc lĩnh vực lưu thông tiền tệ, tín dụng, thanh toán, ngoại hối và dịch vụ ngân hàng trong toàn nền kinh tế quốc dân do các định chế tài chính, ngân hàng và phi ngân hàng thực hiện.

Tháng 12/1997, Luật Ngân hàng Trung ương của Việt Nam ra đời và có hiệu lực thi hành từ 1/1/1998. Theo đó Ngân hàng Nhà nước là cơ quan của Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý nhà nước về tiền tệ và hoạt động ngân hàng; là ngân hàng phát hành tiền, ngân hàng của các tổ chức tín dụng và ngân hàng làm dịch vụ tiền tệ cho Chính phủ. Kể từ đó đến nay, ngành Ngân hàng nói chung và Ngân hàng Nhà nước Việt Nam nói riêng đã có những bước tiến khá dài trên con đường phát triển. Tuy nhiên, trong bối cảnh kinh tế thế giới cũng như trong nước có nhiều biến động khó lường, những hạn chế của ngành Ngân hàng nói chung và  Ngân hàng Nhà nước nói riêng là điều khó tránh khỏi và cần có sự cải cách như Đảng và Nhà nước đã chỉ ra ở trên.

Trước tình hình đó, một vấn đề lớn được đặt ra: Thế nào là một Ngân hàng Trung ương hiện đại? Câu hỏi tưởng chừng như rất đơn giản này cho đến nay vẫn chưa có câu trả lời thỏa đáng. Không chỉ ở Việt Nam, ngay cả ở các nước trên thế giới cũng chưa có một định nghĩa chính thống nào về Ngân hàng Trung ương hiện đại.

Đến nay, trên thế giới đã biết đến 3 mô hình Ngân hàng Trung ương: (1) Ngân hàng Trung ương độc lập với Chính phủ; (2) Ngân hàng Trung ương là một cơ quan thuộc Chính phủ; và (3) Ngân hàng Trung ương thuộc Bộ Tài chính.

Liên quan đến việc lựa chọn mô hình Ngân hàng Trung ương, nhiều chuyên gia kinh tế nhất trí rằng không có mô hình Ngân hàng Trung ương nào là lý tưởng cho mọi quốc gia. Sự lựa chọn này không hoàn toàn nằm trong ý muốn chủ quan mà còn phụ thuộc vào hoàn cảnh lịch sử, điều kiện kinh tế- xã hội và thể chế chính trị của từng nước.

Điều đó có nghĩa rằng mỗi một quốc gia có thể vận dụng một mô hình Ngân hàng Trung ương khác nhau phù hợp với điều kiện thực tiễn của mình. Ở nước ta, Ngân hàng Nhà nước là cơ quan của Chính phủ và Thống đốc Ngân hàng Nhà nước là thành viên Chính phủ. Thời gian qua, khi bàn đến vấn đề cải cách Ngân hàng Nhà nước, một số ý kiến cho rằng chúng ta nên lựa chọn mô hình Ngân hàng Trung ương độc lập với lý do cơ bản được đưa ra là Ngân hàng Trung ương càng độc lập thì mục tiêu duy trì tỷ lệ lạm phát thấp càng dễ thực hiện.

Về mặt lý thuyết, điều này là đúng, tuy nhiên, tác giả cho rằng trong thời điểm hiện nay và có thể trong nhiều năm tới, mô hình Ngân hàng Nhà nước là một cơ quan của Chính phủ như hiện nay vẫn phù hợp với thể chế chính trị, đặc thù kinh tế - xã hội và hệ thống luật pháp của nước ta. Tuy nhiên, để tăng cường hiệu quả hoạt động của Ngân hàng Nhà nước với tư cách là một Ngân hàng Trung ương trong nền kinh tế thị trường, việc nâng cao tính độc lập của Ngân hàng Nhà nước là hết sức cần thiết. Nâng cao tính độc lập không có nghĩa là phải tách Ngân hàng Nhà nước ra khỏi bộ máy Chính phủ mà cần phải trao thêm quyền cho Thống đốc - người đứng đầu Ngân hàng Nhà nước - trong việc chủ động lựa chọn và điều hành các công cụ chính sách tiền tệ. Như vậy, trong bối cảnh nước ta hiện nay, vấn đề đặt ra không phải là thay đổi mô hình mà là lựa chọn cấp độ độc lập tự chủ nào cho phù hợp với Ngân hàng Nhà nước?

Theo một nghiên cứu được Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF), về cơ bản, các Ngân hàng Trung ương trên thế giới được phân thành 4 cấp độ độc lập tự chủ gồm: 

  1. Độc lập tự chủ trong thiết lập mục tiêu hoạt động;
  2. Độc lập tự chủ trong thiết lập chỉ tiêu hoạt động;
  3. Độc lập tự chủ trong  lựa chọn công cụ điều hành;
  4. Độc lập tự chủ hạn chế.

Để góp phần làm sáng tỏ phần nào vấn đề đặt ra, chúng ta hãy cùng phân tích từng cấp độ độc lập tự chủ nói trên và đối chiếu với điều kiện thực tế ở Việt Nam để có thể rút ra kết luận hợp lý, cụ thể là:

- Thứ nhất, độc lập tự chủ trong thiết lập mục tiêu hoạt động: Với mô hình này, Ngân hàng Trung ương có trách nhiệm quyết định chính sách tiền tệ, chế độ tỷ giá (nếu không theo chế độ thả nổi tỷ giá) và có quyền quyết định mục tiêu hoạt động chủ yếu trong số các mục tiêu đã được pháp luật quy định. Đây là cấp độ độc lập tự chủ cao nhất mà một Ngân hàng Trung ương có thể đạt được mà ví dụ điển hình là Hệ thống Dự trữ Liên bang Mỹ (FED). Tuy nhiên, đây cũng chính là cấp độ độc lập tự chủ khó vận dụng nhất, vì nó đòi hỏi Ngân hàng Trung ương phải có uy tín cao và năng lực thực thi rất tốt thì mới có thể biến mục tiêu hành hiện thực, nhất là trong giai đoạn thực thi chính sách tiền tệ thắt chặt. Bên cạnh đó, cấp độ độc lập tự chủ này cũng đòi hỏi Ngân hàng Trung ương có khả năng dự báo chuẩn xác trên cơ sở các thống kê kinh tế- tài chính, vì chỉ có như vậy thì Ngân hàng Trung ương mới có thể thực hiện được mục tiêu đề ra.

Ngoài các lý do về trình độ phát kinh tế, tính đặc thù về thể chế chính trị và hệ thống pháp luật, trong bối cảnh nền kinh tế Việt Nam nói chung và hệ thống tài chính nói riêng đang trong quá trình chuyển đổi mạnh mẽ, việc dự báo dựa trên các biến số kinh tế - tài chính là rất khó khăn. Bên cạnh đó, năng lực thống kê và dự báo của chúng ta hiện vẫn còn rất hạn chế. Vì vậy, mức độ tự chủ này là không phù hợp với Ngân hàng Nhà nước ít nhất là trong thời gian trung hạn.

- Thứ hai, độc lập tự chủ trong thiết lập chỉ tiêu hoạt động: Ở cấp độ này này, Ngân hàng Trung ương cũng được trao trách nhiệm quyết định chính sách tiền tệ và chế độ tỷ giá nhưng khác với cấp độ độc lập tự chủ trong thiết lập mục tiêu hoạt động ở chỗ một mục tiêu hoạt động chủ yếu của Ngân hàng Trung ương được quy định cụ thể trong Luật, ví dụ như mục tiêu hoạt động hàng đầu của Ngân hàng Trung ương Châu Âu (ECB) là “duy trì sự ổn định  giá cả”. Với cấp độ độc lập tự chủ này, việc thay đổi mục tiêu duy nhất đòi hỏi phải sửa đổi Luật Ngân hàng Trung ương. Hơn nữa, tương tự như lý do vừa nêu ở trên, cấp độ độc lập tự chủ này cũng tỏ ra không phù hợp với Ngân hàng Nhà nước trong giai đoạn trước mắt. Tuy nhiên, trong tương lai, cấp độ độc lập này có thể được cân nhắc, xem xét khi điều kiện cho phép (các biến số kinh tế - tài chính đã trở nên ổn định hơn; năng lực thống kê, dự báo được cải thiện;…);

- Thứ ba, độc lập tự chủ trong lựa chọn công cụ điều hành: Với mô hình này, Chính phủ hoặc Quốc hội quyết định chỉ tiêu chính sách tiền tệ sau khi thảo luận, thỏa thuận với Ngân hàng Trung ương. Khi quyết định được thông qua, Ngân hàng Trung ương có trách nhiệm hoàn thành chỉ tiêu trên cơ sở được trao đủ thẩm quyền cần thiết để có thể toàn quyền lựa chọn những công cụ điều hành chính sách tiền tệ phù hợp nhất. Tiêu biểu cho cấp độ độc lập tự chủ này là Ngân hàng Dự trữ New Zealand (The Reserve Bank of New Zealand) và Ngân hàng Canada (The Bank of Canada). Nói cách khác, Ngân hàng Trung ương được trao đủ thẩm quyền để lựa chọn các công cụ điều hành một cách linh hoạt và phù hợp nhất nhằm đạt được các chỉ tiêu đã được thoả thuận giữa Chính phủ/Quốc hội với Ngân hàng Trung ương.

- Thứ tư, độc lập tự chủ hạn chế: Là cấp độ độc lập tự chủ thấp nhất, theo đó Chính phủ là nơi quyết định chính sách (cả về mục tiêu lẫn chỉ tiêu hoạt động) cũng như can thiệp vào quá trình triển khai thực thi chính sách tiền tệ. Đây là một trong những nguyên nhân làm hạn chế hiệu quả hoạt động của Ngân hàng Trung ương, nhất là trong việc thực hiện mục tiêu ổn định giá trị đồng tiền. Đây chính là trường hợp của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam hiện nay và trên thực tế thì mức độ độc lập tự chủ này đã bộc lộ nhiều mặt hạn chế, bất cập.

Một số công trình nghiên cứu khác nhau cũng đã đi đến kết luận rằng những nước mà Ngân hàng Trung ương có mức độ độc lập tự chủ cao thường có tỷ lệ phạm phát thấp (Eijffinger & De Haan, 1996). Nói chung, các nghiên cứu về Ngân hàng Trung ương thường nghiêng về ý kiến cho rằng nên giao việc xây dựng, quyết định và thực thi chính sách tiền tệ cho một Ngân hàng Trung ương chuyên sâu, độc lập và kiên định với mục tiêu hàng đầu là duy trì sự ổn định giá cả. Điều đó sẽ góp phần nâng cao hiệu quả của các tác động về mặt chính sách cũng như uy tín của các nhà hoạch định chính sách. Tất nhiên, tính độc lập của Ngân hàng Trung ương cần được xây dựng trên cơ sở các quy định pháp lý liên quan. Việc thiếu tôn trọng pháp luật ở một số nước là nguyên nhân chủ yếu dẫn đến tình trạng Ngân hàng Trung ương độc lập về mặt hình thức không có khả năng kiểm soát lạm phát và thực thi các chức năng một cách có hiệu quả.

Như vậy, theo quan điểm của tác giả, cấp độ “Độc lập tự chủ trong lựa chọn công cụ điều hành” tỏ ra phù hợp nhất với Ngân hàng Nhà nước Việt Nam trong giai đoạn hiện nay cũng như trong nhiều năm tới, đặc biệt là trong bối cảnh việc điều hành chính sách tiền tệ ở nước ta đã từng bước được đổi mới theo nguyên tắc thị trường, dần loại bỏ các công cụ trực tiếp và sử dụng các cụng cụ gián tiếp. Hơn nữa, mức độ độc lập tự chủ này cho phép dung hoà giữa mục tiêu của chính sách tiền tệ với các mục tiêu của chính sách kinh tế trong một giai đoạn nhất định.

Với những lập luận nói trên, tác giả cho rằng trong thời gian trước mắt, chúng ta không nên đặt vấn đề lựa mô hình Ngân hàng Trung ương độc lập với Chính phủ. Thay vào đó, để đảm bảo thực hiện tốt các chức năng, nhiệm vụ và mục tiêu đề ra, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam cần được trao quyền độc lập, tự chủ hơn trong việc đưa ra các quyết định chính sách; đồng thời được quyền kiểm soát tất cả các công cụ có ảnh hưởng tới các mục tiêu của chính sách tiền tệ, nhất là về vấn đề chống lạm phát, hạn chế việc tài trợ trực tiếp cho thâm hụt ngân sách của Chính phủ. Bên cạnh đó, cũng cần trao cho Ngân hàng Nhà nước quyền chủ động quyết định về tài chính, tức là tự chủ về ngân sách. Có như vậy thì Ngân hàng Nhà nước mới có đủ nguồn lực để thu hút đội ngũ cán bộ, công chức có đủ năng lực, trình độ để đảm bảo thực thi chức năng, nhiệm vụ một cách có hiệu quả nhất.

Tác giả: Doãn Hữu Tuệ

(Viện Chiến lược Ngân hàng)